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住宅专项维修资金应急使用漏洞如何监管

时间:2019-09-23 作者:佚名 来源:百度 点击量:78

  文/徐生钰

  原载于《现代物业·新业主》2019年1期/总第447期

  维修资金应急使用的由来

  根据公共物品理论,居民住宅小区的共用部位、共用设施设备属于俱乐部物品(或混合物品)——介于纯公共物品与私人物品之间,即在一定领域或范围内的公共物品。作为共用部位、共用设施设备保修期满后维修、更新和改造的资金,住宅专项维修资金的使用是个公共决策问题,需要全体业主参与决策。所以,对于筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金,《物权法》第七十六条中要求,“应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。”(即“双三分之二”业主表决同意)以此为核心内容,从住建部和财政部《住宅专项维修资金管理办法》到各省、市、自治区有关住宅专项维修资金筹集使用的法规,对维修资金的使用程序进行了明确、细致的规定。如根据《住宅专项维修资金管理办法》第二十三条规定,在成立业主大会且住宅专项维修资金划转业主大会管理后,如果使用维修资金,需要从提出使用方案到维修完工验收以后由专户管理银行将所需住宅专项维修资金划转至维修单位,要经过七个程序,其中最核心的就是“双三分之二”业主表决同意。这种明确细致的规定一方面尊重了业主作为维修资金所有人的决策权;另一方面也有利于确保维修资金的安全有效使用。

  但是,从另一个角度来看,这种细致的规定也意味着繁杂冗长。尤其是“双三分之二”业主表决同意的规定,不仅耗费大量时间,而且涉及公共决策,许多业主的最优选择往往是“搭便车”,因此,经常达不到要求。结果,维修资金使用难成为各地普遍面临的难题。尤其是小区许多共用设施设备出现故障、无法使用的情况下,如果等待按部就班地完成所有程序,并达到法定要求,必然影响到小区业主的正常生活,甚至危及生命和财产安全。针对这种情况,《住宅专项维修资金管理办法》第二十四条又专门规定,在发生危及房屋安全等紧急情况下,可以简化使用程序——主要是不需要经过“双三分之二”业主表决同意,就可以动用维修资金。这就是维修资金应急使用的由来。

  由于《住宅专项维修资金管理办法》没有具体明确界定哪些情况属紧急情况,各地根据自身理解进行了细化。如《南京市住宅物业管理条例》第六十二条规定电梯故障、消防设施故障、屋面、外墙渗漏等七种情况下可以应急使用维修资金;《西安市物业管理条例》也规定楼体外立面脱落、电梯故障、消防设施故障等六种情况下可以不经过“双三分之二”业主表决同意动用维修资金。

  维修资金应急使用带来的问题

  住宅专项维修资金应急使用这条“绿色通道”的打开,为紧急情况下保障小区业主生命和财产安全、解决维修资金使用难问题起到了一定作用。但是,同时也带来了诸多问题。

  法理依据

  如前所述,维修资金属于小区全体业主所有,维修资金的使用属于全体业主的公共决策问题。在《物权法》第七十六条中,把维修资金的筹集和使用与改建、重建建筑物及其附属设施并列,作为业主共同决定当中最重要的两项,要求“双三分之二”业主同意。说明维修资金的使用问题,是住宅小区全体业主对小区财产和事务共有和共同管理的最重大的事项之一。其使用“双三分之二”业主表决同意的规定虽然一定程度上成了维修资金使用的“拦路虎”,但是,无论在法理上还是在程序上,都符合逻辑。《住宅专项维修资金管理办法》以及地方维修资金管理条例、办法,开通维修资金应急使用的“绿色通道”,直接跳过“双三分之二”业主表决同意,在大多数业主不知情的情况下,甚至可以由单个业主作为申请使用人动用维修资金,缺乏法理依据。而且在实际操作中,由于其自身缺陷,往往成为引发投诉和群访事件的原因之一。
 


 

  超大型小区难以做到三分之二业主投票

  维修资金应急使用增速过快、危及资金安全

  在维修资金应急使用“绿色通道”开通之前,“使用难”是维修资金面临的一大难题。但是,在未经“双三分之二”业主表决同意直接可以申请使用的情况下,维修资金使用中应急项目快速增长,危及资金安全问题。以江苏南京为例,在《南京市住宅物业管理条例》设置维修资金应急使用制度后,2017年,全市维修资金应急使用审批数量和金额较2016年同期分别上升1,858%、1,219%。如果说,这种超常规的增长与原来维修资金“使用难”造成不正常状态有关的话,到了2018年第三季度,南京市应急维修项目数达到了总项目数的40.67%,维修资金应急使用支出占总支出的比重也常年在40%以上,2018年6月甚至达到了72%。如果说维修资金应急使用是在危及小区业主生命和财产的紧急情况下,开通的一种特别通道的话,无论是项目,还是资金数,占比都超过总数的40%,不应该是正常现象。换句话说,小区维修40%以上的项目属于危及生命和财产安全的紧急情况,很不可信!这从另一个角度危及小区业主共有财产。
 


 

  楼外立面脱落属紧急安全问题维修需从速

  应急项目范围和标准的确定

  顾名思义,维修资金的应急使用主要是针对紧急情况下,在无法迅速完成维修资金一般使用流程、达到维修资金一般使用要求的条件下,为了避免小区共用部位、共用设施设备故障危及小区业主生命和财产安全而采取的应急举措。问题是到底哪些项目、出现什么故障、达到什么标准就需要应急使用维修资金,是个很难确定的问题。仍然以南京市为例,《南京市住宅物业管理条例》第六十二条规定的应急情况有以下七种:(一)电梯故障;(二)消防设施故障;(三)屋面、外墙渗漏;(四)二次供水水泵运行中断,但专业经营单位负责二次供水水泵设备维修、养护的除外;(五)专用排水设施因坍塌、堵塞、爆裂等造成功能障碍;(六)楼顶、楼体外立面存在脱落危险;(七)其他危及房屋安全和人身财产安全的紧急情况。实际上,从范围来看,前面六种几乎囊括了小区维修、更新和改造的主要方面,第七款更是给没法列举的情况留下了变通的开放空间。从标准来看,大多数情况没有给定明确的判断依据和标准,这就意味着几乎所有的项目都可以作为应急项目申请使用维修资金。如第一款所列“电梯故障”,实际上电梯故障可大可小、有急有缓,在没有明确什么样的电梯故障、由谁来判定是否属于应急维修的情况下,现实操作中可能只要是电梯出故障,都会走应急通道。南京市维修资金应急使用增速快,原因很多,其中之一是应急项目范围和标准的确定存在问题。
 


 

  有些地方法规将排水损坏也纳入应急维修

  监管缺失问题在维修资金应急使用中更加严重

  一方面,维修资金的使用过程,是个委托代理问题。委托人是全体小区业主,代理人是具体施工方。在这个委托代理关系中,施工方具有明显的信息优势,即施工方不仅具有有关小区共用部位、共用设施设备维修的专业知识优势,还具有具体施工过程和施工行为方面的信息优势。施工方和小区业主又具有不同的利益目标,这种情况决定了施工方有动机、也有能力为了自身利益而损害业主利益。另一方面,在信息不对称的委托代理关系中,如果委托人积极发挥作用,设计满足代理人参与约束和激励兼容的合约,通过达到代理人的目标来实现自身目标,才有可能避免或减少代理人侵害委托人利益的情况。但是,前文已经提及,维修资金作为公共决策问题,广大业主天生就具有“搭便车”动机。结果是维修资金的使用过程缺乏积极发挥作用的委托人,现实中维修资金的使用出现普遍的虚报冒领、过度维修、质次价高等现象,都与此有关。

  也就是说,即使在维修资金正常使用的情况下,由于小区业主自身的专业性和责任心,维修资金的安全有效使用已经受到极大影响。维修资金应急使用无需“双三分之二”业主表决同意,意味着减少了一个最重要的监管环节。有些地方维修资金应急使用前,甚至不需要告知相关业主,这更加不利于维修资金的安全。

  维修资金应急使用面临问题的几个解决思路

  一、通过事先民事约定为应急使用维修资金奠定法理依据

  针对这个问题,四川省成都市采用事先由全体小区业主形成民事决议的方式,建立维修资金应急使用预案制度,既解决了维修资金紧急情况下使用的需求,又满足了由全体小区业主共同决定维修资金使用的条件。《成都市住宅专项维修资金管理办法》第二十八条,明确规定了不同情况下应急预案制定的主体:“专项维修资金尚未划转业主委员会自管的建筑区划,业主应当共同制订本建筑区划住宅共用部位、共用设施设备出现紧急情形时使用专项维修资金实施维修的应急使用预案。房屋已交付使用的建筑区划,已设立业主大会的,业主委员会应当组织业主制订应急使用预案;尚未设立业主大会的,街道办事处、镇(乡)人民政府应当组织业主制订应急使用预案。房屋尚未交付使用的新建建筑区划,开发建设单位应当组织买受人在签订房屋销售合同时,签署是否同意建立本建筑区划应急使用预案的意见。”也规定了预案生效的条件:“应急使用预案经本建筑区划内专有部分面积占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主表决同意后生效,由业主委员会、街道办事处、镇(乡)人民政府或开发建设单位在生效后30日内持相关资料到区(市)县房产行政管理部门备案。”而且,由政府主管部门拟定、提供预案示范文本,供业主们参考。

  这样,一方面把维修资金的最终决策权交还给了全体小区业主,避免了原有做法存在的法理依据问题;另一方面,也能有效地解决维修资金的紧急使用问题,在维修资金应急使用中值得参考推广。

  二、明确维修资金应急使用的范围和标准

  针对维修资金应急使用范围太过宽泛的情况,应该明确界定维修资金应急使用的具体类型,尽量不要留下开放性规定。如《南京市住宅物业管理条例》第六十二条规定的第七种:“其他危及房屋安全和人身财产安全的紧急情况。”以杜绝把各种本不需要走应急通道的维修项目也纳入应急维修当中来,影响维修资金安全有效使用。

  同时,即使纳入应急维修范围内的共用部位、共用设备设施的维修、更新和改造,也不能一概都作为应急项目,应该提供明确、具体的判断标准。在无法确定具体标准的情况下,尽量由专业机构或利益相关方参与确定。这方面沈阳市的做法值得参考。在《沈阳市商品住宅专项维修资金应急使用管理办法》第七条中,对房屋发生危及使用安全、严重影响住用、急需应急维修的情况判定,都明确了判定主体,如电梯故障危及人身安全的,由市质量技术监督局组织相关机构认定;楼体外墙面(含屋檐、阳台)空鼓、开裂,及监控设施出现功能障碍的,由市、区住宅小区管理办公室认定;消防设施出现功能障碍的,由市公安机关消防机构认定;屋面、外墙面严重渗漏,及住宅区内的排水管线损坏的,由市、区住宅小区管理办公室和业主委员会(社区居委会)共同认定;供水、供电、供气设施设备(依法应由相关单位负责维修的部位除外)损坏,影响居民用水、用电、用气的,由所在区的供水、供电、供气单位和业主委员会(社区居委会)共同认定,且不论这种规定最后判定结果是否完全科学准确,至少比不管故障和问题轻重缓急,一概纳入应急维修的情况更加合理。

  三、实行严格的申请人承诺制度和事前公示制度

  应急项目激增且虚报冒领、过度维修以及质次价高等情况的存在,除了应急项目本身范围和标准存在问题以外,对维修资金使用申请人缺乏约束机制也是一个原因。维修资金虽然属于全体业主,但是,具体的使用申请人一般是业主委员,或者在符合一定条件下的物业服务企业、业主代表、居委会等。从目前情况来看,这些主体在维修资金应急使用中作为具体实施的申请人,虽然各地法规对于虚假材料骗取、套取维修资金情况有所规定,但主要是指向施工方的,缺乏对申请人有针对性的约束机制。加上从表面上看,他们的工作属于“义务”为业主工作的性质,似乎即使使用中出了问题,也情有可原。而从现实情况来看,使用申请人不尽监管责任,甚至与施工方勾结套取维修资金的情况也不鲜见。针对这种情况,在维修资金应急使用过程中,让申请人作出严格、有法律效力的书面承诺,不仅不骗取、套取维修资金,而且在维修资金使用中尽职尽责、做好对施工方的监督管理工作,可以在心理上起到震慑作用,也有利于出现问题后追究责任。

  同时,在维修资金应急使用无需“双三分之二”业主表决同意的情况下,为了避免增速过快、虚报冒领和过度维修情况,必须要建立应急维修项目公示制度,也就是事前把应急使用方案、使用维修资金总额及业主分摊情况等要件进行公示,让所有利益相关业主知情。而且,如果一定比例的利益相关业主反对该维修项目或施工方案,就应该终止维修资金应急使用。可以说,这是在缺乏“双三分之二”业主表决同意的情况下,维护小区业主权益、防止滥用应急通道使用维修资金的最后一道防线。在这方面,《西安市住宅专项维修资金管理办法》中,规定了具体公示的内容和时间,而且第二十九条明确规定:“维修资金列支范围内专有部分占建筑物总面积三分之一以上的业主且占总人数三分之一以上的业主对应急使用维修资金有异议的……应当终止应急使用。”

  总之,维修资金应急维修中执行严格的申请人承诺制度和事前公示制度是十分必要的。

  四、引入贯穿始终的专业第三方监管机构

  维修资金的使用过程就是信息不对称条件下的委托代理问题,作为委托人的小区业主不仅存在信息劣势,而且更愿意“搭便车”而不有效地行使权利和参与监管。如前所述,这种情况存在于包括应急使用在内的所有维修资金使用过程当中,只是应急维修项目中更容易出现资金安全问题。

  对此,最好的出路是有一个懂专业、尽责任的第三方替全体小区业主把关,确保维修资金安全有效使用。但是,一方面,专业的第三方不会免费为业主服务,而有限的维修资金用来聘请第三方,这个成本收益关系首先需要衡量;另一方面,现实中许多地方已经在聘请一些第三方加强维修资金的监管,似乎效果不佳。针对这些问题,南京市在通过广泛调查和研究的基础上,初步确定在维修资金监管方面引入一种贯穿始终的专业第三方监管机构,虽然还处于思路阶段,也有一定参考价值。具体来说:

  (1)由政府筹措聘请第三方的费用。也就是针对维修资金可能无法承担聘请第三方费用的情况,政府主管部门主动出面筹措费用。监管维修资金的安全有效使用,是维修资金主管部门的主要职责之一,如果专业第三方的引入能够减少维修资金的虚报冒领、提高使用效率,甚至减少由此引起的社会矛盾和冲突,也意味着主管部门监管职责的优质履行。因此,由主管部门筹措该费用也有一定合理性。

  (2)该机构侧重于整个维修项目的全过程监管。专业第三方的引入,有利于降低委托人和施工方在专业知识上的信息不对称,但是,如果缺乏在施工一线对施工方的全过程监督,由于施工行为而导致的信息不对称问题仍然难以避免。这也是已有的一些第三方机构(监理机构、审价机构)作用有限的原因。因此,该第三方应该对施工方案、施工用材、施工过程和施工质量的全过程、全方位进行监管。

  (3)要求申报流程、材料标准化、格式化。聘请专业第三方监管机构,主要是解决施工方在专业技术方面的优势。但是,施工方终究是对具体施工项目最为了解的主体,加上聘请的第三方也无法全天候地进行现场监督,施工方与第三方之间的信息不对称仍然会存在。对于这种情况,虽然没有一劳永逸彻底解决的措施。但是,标准化的操作流程和格式化的申报材料,一定程度上会降低监督成本、有利于专业第三方工作开展,也有利于同行业之间为了获得工程项目而相互进行比较和监督,这都会减少施工方的机会主义行为。

  (作者单位:南京理工大学经济管理学院)

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